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新时代我国区域发展战略的演化脉络与推进路径

作者：

郝宪印（山东社会科学院）

张念明（山东社会科学院）

文章刊发：《管理世界》年第1期

摘要：当前，我国已经进入全面建成社会主义现代化强国、向第二个百年奋斗目标进军的新时代，踏上了为之奋斗的新征程。在新征程上，促进区域协调发展是加快构建新发展格局、着力推动高质量发展的必然要求。新中国成立以来，特别是经过党的十八大以来理论和实践上的创新突破，我国逐步走上了具有中国特色的区域发展之路，形成了中国特色社会主义区域发展理论，在目标定位、价值导向、实施方略、实践方法、推进策略、体系框架等方面具有鲜明特质。新征程促进区域协调发展，应在深化推动各大区域板块经济社会协调发展的同时，深入推动各类区域发展战略的融通协调，以构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。地方应从国家战略总体布局中找准定位，在顺应国家区域发展战略走势中塑造区域发展新优势。

关键词：区域发展战略中国特色社会主义区域发展理论“双循环”新发展格局区域协调发展

一、引言与文献综述

党的二十大报告指出，“促进区域协调发展。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。在全面建成社会主义现代化强国、向第二个百年奋斗目标进军的新征程上，以区域协调发展为主线的区域发展战略作为国家为顺应国内外经济社会发展形势变化而作出的全局性、综合性长远谋划，为我国加快构建“双循环”新发展格局、着力推动高质量发展提供了重要支撑。

近年来，围绕我国区域高质量发展主题，学术界在以下几个方面进行了较为广泛的研究：一是对我国区域发展战略进行历史梳理，基本形成了改革开放前区域均衡发展、改革开放后区域非均衡发展、新世纪以来区域统筹发展、党的十八大以来区域协调发展的阶段划分（刘云中，；张志强、席强敏，；刘秉镰等，）；二是聚焦区域空间发展格局的研究，对我国东、中、西、东北“四大板块”的协调发展格局进行测度与实证分析（张贡生，；郭芸等，）；三是对区域重大战略布局进行研究，从区域差距演变和结构变迁、区域协调发展等角度对我国区域重大战略的机制与效应进行分析（汪晨等，；孙久文、张皓，；杜宇玮，）；四是对区域高质量发展的研究，分别从打造对外开放新格局、区域协调发展、落实主体功能区战略、加快区域一体化进程等角度研究我国区域高质量发展的策略与路径（张鑫、杨兰品，；刘耀彬、郑维伟，；李同昇等，；吉富星、樊轶侠，；郭先登，）。

综上，已有文献为深化我国区域发展战略研究提供了有益的参考和启示，但从立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局角度看，在以下方面仍然有待完善和拓展：一是已有研究未能从构建“双循环”新发展格局的站位高度，对我国区域发展战略的历史演变进行系统性回看；二是立足全面建设社会主义现代化强国新征程，需要对区域发展战略的实践路径、理论逻辑、基本规律、未来走向进行系统归纳与学理提升。为此，本文力图沿循“双循环”新发展格局演变的历史脉络分析我国区域战略的演进轨迹，从区域发展的理论逻辑和实践路径中，分析研判我国区域发展战略演进的未来走向与推进方略，以期为新征程更好地推进区域协调发展，加快构建“双循环”新发展格局提供可能的启示。

二、新中国成立以来我国区域发展战略的演进轨迹

习近平总书记指出：“改革开放前，我国经济以国内循环为主，进出口占国民经济的比重很小。改革开放后，我们打开国门，扩大对外贸易和吸引外资。特别是年加入世贸组织后，我国深度参与国际分工，融入国际大循环，形成市场和资源‘两头在外’的发展格局，对我们抓住经济全球化机遇快速提升经济实力、改善人民生活发挥了重要作用。”党的十八大以来，为把握发展主动权、下好先手棋，我国适时提出了加快构建“双循环”新发展格局的战略安排。回顾历史，新中国成立以来我国区域发展战略的演进可分为以下4个阶段。

（一）~年：“以国内循环为主”的区域均衡发展阶段

年新中国成立，标志着我国进入了自主探索社会主义现代化建设的新历程。从年至年，在总体和平、局部战争的复杂国际环境下，为兼顾国家安全与经济发展的双重目标约束，我国实施了政府主导框架下以工业化为主轴的国民经济循环体系，通过高度集中的计划经济体制向中西部内陆地区布局生产力，促进国民经济生产、流通、分配、消费的内部循环。这一时期，在区域发展战略上，我国实施的是重工业优先、以内陆地区为主要空间载体的均衡化发展战略。毛泽东同志在《论十大关系》中指出：“我国全部轻工业和重工业，都有约70%在沿海，只有30%在内地。这是历史上形成的一种不合理的状况。”年，我国开始实施以重工业优先发展为主导方向的“一五”计划，即“集中主要力量发展重工业，建立国家工业化和国防现代化的基础”。国家工业建设的重点是东北老工业基地，其次是华东和华北，约79%的重点工程布局在内陆地区。年制订的“三五”计划提出，要“把国防建设放在第一位，加快‘三线’建设，逐步改变工业布局”。这一时期，东部、中部、西部地区基本建设投资比重由“二五”计划时期的1∶0.89∶0.57，转变为“三五”计划时期的1∶1.11∶1.3，内地及“三线”地区成为我国的重点开发区域，国家在这些地区建立了门类比较齐全的现代工业体系，由此形成了以内循环工业化为主的经济体系。这一经济布局不仅直接推动了中西部地区基础工业的发展，也为当前西部大开发、振兴东北老工业基地以及中部崛起等战略的实施奠定了坚实的基础。20世纪70年代初至“五五计划”时期，中国与国际诸多国家建立了外交关系，沿海地区发展机会逐渐增多（曾培炎，）。年，“四三方案”引进工程批准实施，外循环初步显现，但这一时期是处于计划经济体制下对外贸易的统一管理阶段，外贸发展水平低，外循环极其有限。~年，我国外贸进出口额占社会总产值比重年均值仅为5.1%。总的看，改革开放前的近30年，经历了“一五”时期“项工程”奠基、“三线建设”布局、“四三方案”等重要阶段，我国经济发展格局基本是以“内循环”为主导支撑。在经济内循环主导的发展格局下，我国基本建立了比较完整的国民经济体系，但总体上经济发展水平不高，各地区经济产业结构高度雷同，重复生产、重复建设现象十分突出，整体宏观经济处于低水平的平衡发展状态。

（二）~年：以“扩大对外贸易和吸引外资”为方向的区域非均衡发展阶段

党的十一届三中全会开启了我国社会主义现代化建设的新征程，经济建设成为全党的工作重心，改革开放改变了长期以来形成的我国经济以计划性内循环为主的基本格局。年中国宏观经济学会秘书长王建提出“两头在外、大进大出”的国际大循环理论，同年底，中央起草的《加快沿海地区对外开放和经济发展的报告》提出，要支持沿海地区逐步走向国际市场，大力发展外向型经济，这两份报告得到了邓小平同志的大力支持；年2月，中共中央政治局会议讨论通过了组织实施我国沿海地区发展战略的决定，把沿海经济开放发展作为一项重大战略加以部署。“两头在外、大进大出”的出口导向型国际循环战略的实施，以及邓小平同志南方讲话后社会主义市场经济体制的确立，逐步加大了我国对外贸易的参与度和份额，我国外贸进出口额占GDP比重由年的5.9%增长到年的39.2%。这一时期我国逐渐形成了以内循环为主、外循环逐步扩大的发展格局。与这一发展格局相适应，这一时期在区域发展上，我国实施的是重点发展沿海地区的非均衡战略。从实践历程看，年我国先是在深圳、珠海试办出口特区，后在汕头和厦门设置特区。此后相继设立了沿海开放城市、沿海经济开发区、经济技术开发区、保税区、新技术开发区等政策倾斜地区。我国逐渐形成了从东到西、由南到北，“沿特区—沿海—沿江—沿边”的全方位对外开放格局和区域差异化发展阶段（姚鹏等，）。年开始的“六五”计划明确提出“沿海”带动“内地”发展，发展资源向沿海地区倾斜。“七五”计划首次明确了效率优先、非均衡发展的战略要求，并第一次把全国划分为东、中、西三大经济地带，提出生产力和经济布局由东向西梯度推移。“八五”时期，沿海经济带增长明显加快，如年，东部地区与西部地区的人均GDP之比扩大到2.3∶1。“九五”时期进入到区域协调发展的摸索阶段。这一时期的区域非均衡发展战略，以东部沿海地区的率先发展带动了国民经济整体发展水平的提高，为我国下一阶段加快融入国际市场打下了基础。但非均衡发展战略的实施，客观上也加剧了东西部发展差距的扩大，并相当程度上导致了地方保护主义、区际利益冲突与市场分割等问题。

（三）~年：市场和资源“两头在外”发展格局下的区域统筹发展阶段

进入新世纪，我国加入世界贸易组织，标志着我国进入了全面融入世界经济体系的新阶段。这一时期我国对外贸易规模迅速扩大，“世界工厂”地位逐步确立并日益巩固，外向型经济发展为我国经济腾飞提供了强劲动力，形成了市场和资源“两头在外”的发展格局。我国对外贸易依存度在年达到67%的历史顶点，逐渐成为全球第一贸易大国，以外循环为主的经济发展特征突出。这一时期，在市场化和外向型经济发展导向下，由于区位优势、要素禀赋、区域政策等方面的差异，我国东、中、西部区域发展存在差距扩大趋势。为改变区域差异日益扩大的趋势，“九五”计划时期，我国区域发展进入了战略统筹构建期。年至年间，随着西部大开发、振兴东北老工业基地、中部崛起、鼓励东部地区率先发展战略的先后实施，我国基本形成了覆盖全部国土空间的区域统筹发展战略布局（魏后凯，）。随后，《全国主体功能区规划》等系列文件的出台实施，进一步拓展深化了区域互动统筹的发展战略（刘秉镰等，）。西部大开发战略的实施使得西部地区基础设施建设、生产生活条件得到显著改善，带动了物流、人流，促进了产业发展。振兴东北老工业基地的实施促进了资源型城市可持续发展政策体系建立和国有企业体制机制改革，提升了接续替代产业发展能力及国有企业竞争能力。中部崛起战略促进了中部地区产业承接能力，一批国家级产业转移承接示范区建设取得明显成效。鼓励东部沿海地区率先发展，成为经济持续快速增长的“龙头”。但~年，东部地区GDP相对水平与非均衡发展阶段相比居于高位，人均GDP相对水平也相对较高（表1），表明这一时期区域经济发展的不平衡、不充分矛盾仍然突出。

（四）年以来：“双循环”新发展格局下的区域协调发展阶段

年全球金融危机爆发，这是促使我国经济发展格局向“双循环”新发展格局转变的重要外部诱因。特别是近几年来，发达国家逆全球化和贸易保护主义蔓延、制造业回流和分流双重压力凸显，过去几十年形成的国际贸易格局面临瓦解，扩大内需、创建“以我为主”的全球价值链网络势在必行。我国内需对经济增长的贡献率有7个年份超过%，对外贸易依存度年下降至32%，我国已经进入了内需主导的发展阶段。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，要加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。相应地，在区域发展战略上，我国提出了以“区域协调发展”为核心的实践方略。党的十九大报告首次提出要实施“区域协调发展战略”“乡村振兴战略”“创新驱动战略”“可持续发展战略”等具有划时代意义的战略安排，从而开启了我国区域协调发展的新时代（张贡生，）。~年，东部、中部和西部地区GDP总量和人均GDP相对水平均有所提升，东部地区GDP总量和人均GDP相对水平与统筹发展战略阶段相比有所下降（表1），表明区域协调发展的趋势进一步明显，区域发展的协调性逐步增强。

党的十八大以来，我国区域协调发展的内涵、空间指向和政策体系呈现出一系列新特征和新趋向。

第一，区域协调发展的内涵进一步扩展。我国区域发展的整体部署由区域统筹进一步提升拓展为区域协调发展，除以往的东部、中部、西部和东北地区发展外，功能区、老少边穷地区、资源型地区等的发展涵盖到了我国区域发展战略中，重要功能区关键作用更加明显，特殊类型地区加快实现振兴发展。青藏高原“中华水塔”保护高标准推进，黑龙江、山东、河南、吉林、安徽5个省份成为国家粮食安全保障的“压舱石”，资源型城市资源产出率累计提高超过36%，20个革命老区重点城市人均生产总值超过6万元，边疆巩固和边境安全得到有力保障，我国区域协调发展的全面性和系统性进一步增强。

第二，协调东中西统筹南北方，城市群网络化发展的区域发展空间指向进一步凸显。新时期的区域发展差异不仅表现为传统的东中西差距，“南强北弱”的不平衡发展也进一步凸显。在继续推进东部、中部、西部和东北地区协调发展的同时，统筹南北方发展成为区域战略重点，以京津冀、长三角、粤港澳、成渝等城市群为战略骨架的空间战略体系成为区域协调发展新机制的重要组成部分，支持中心城市发展，引领城市群协同一体化进而带动区域板块融合发展成为助推区域协调发展的重要任务。年，粤港澳大湾区、长三角、京津冀9市实现地区生产总值47.3万亿元，占全国40%以上，成为全国经济增长的强劲动力源和南北平衡发展的重要引擎。

第三，区域政策体系和发展新机制基本形成。目前，我国已构建起以基本公共服务均等化为目标的区域协调发展政策体系和加快建设全国统一大市场的宏观政策框架。“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念贯彻实施，从