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编者按

《构建普惠金融生态体系——中国普惠金融发展报告》（绿皮书）已经在“中国普惠金融国际论坛”上正式发布。“绿皮书”一方面对过去五年的普惠金融发展做出中肯的分析，另一方面对未来的发展方向提出可供参考的建议。“绿皮书”内容涉及到了普惠金融改革试验区、农村普惠金融服务站、数字技术的作用、普惠保险、资本市场的支持、包容性创业投资等内容，既具有总结意义，也有前瞻性，是以贝多广院长为代表的CAFI研究团队一直倡导的构建普惠金融生态体系脉络的体现。

本期我们将继续探究普惠金融政策触达终端目标群体的作用机制与政策效用。

一

终端目标群体——赋予每个个体农民同样的获取金融服务的权利

农业的本质就决定了务农者需要“靠天吃饭”，传统农业生产附加值较低，这个群体又经常性地暴露在自然灾害之下，抵御风险的能力低。农户作为个体，经常缺少好的生产项目，导致对金融资源的需求较少；在银行眼中，个体农户因为缺乏稳定的收入来源，在传统的风控体系评级下客户画像打分偏低；在保险公司眼中，农户缺乏对保险的认知和理解，亟待补齐能力建设这一课。以上这些因素导致，我国针对农民群体的机制设计普遍有一个共同特征，大多数造福农业农村及农户的普惠金融政策依赖于“集体”的配合与背书。

在今天的农村，普惠金融政策制定的设计侧重倾向于将亿万农民划分成若干个集体，对其整体赋予金融资源的倾斜——这使得如何协调农户个人与集体的意志变得极具挑战性。因此，普惠金融在农村，针对农民的下一步工作重点也许应该放在赋予每个个体农民同样的获取金融服务的权利。

二

政策演进历程与解读

总的说来，普惠金融相关政策在以下几个维度上发生了变化：行政管理上，政策由“松”渐“紧”；财政和货币政策上，进到普惠金融领域的资金由“大水漫灌”改为“精准滴灌”，普惠金融领域的货币政策也由“普降”变为更加“直达和精准”；政策的机制设计中，面对政府和市场的分工，愈发强调市场调控的主导性和重要性；对各类金融创新的探索与系统性金融风险的把控，变得愈发成熟。

（一）由鼓励表彰“先进”到督促整改“后进”

普惠金融政策的制定，事实上离不开各类金融机构的投入与配合：从开发新产品到提升服务质量，从提升普惠型贷款余额增速到提高首贷率等等无一不对金融机构提出了更高的要求。政策从初期的制定与颁布，必然伴随着后期的各类绩效考核机制以确保金融机构有将政策链条顶端的设计落到实处。普惠金融政策的落地，不仅意味着金融机构需要投入更多的人力物力，也意味着作为政策链条中的一部分这个整体短期内是在为广大市场主体让利的。早期的普惠金融政策坚持“政府引导，市场主导”，并首次提出了对普惠不良贷款实施“尽职免责”制度。这种为扎实落实政策的人“卸包袱”的制度设计，意在营造一个让银行业金融机构“敢贷、愿贷、能贷、会贷”的环境的同时，念好“尽职免责”的“紧箍咒”。随着普惠金融发展规划的第一个五年过去，我们发现政策的设计对金融机构的普惠金融业务绩效考核机制正在逐步收严——从初期的引导、鼓励，表彰“先进”过渡到近期的督促整改“后进”。

（二）由“大水漫灌”到“精准滴灌”

普惠金融政策领域的财政和货币政策普遍经历了由“大水漫灌”升级成“精准滴灌”的过程。财政政策中，财政资金由开始的大面积、无差别补贴转变为“以奖代补”，以少量的资金调动金融机构与地方政府的积极性，共同进行风险分摊，撬动更多第三方资金进入实体经济，惠及普惠金融目标群体。

（三）由“直接干预”到“市场调节”

“十三五”期间（年至年），是普惠金融国家战略开局定调阶段，也是贷款利率从管制到市场定价探索发展阶段。普惠金融的发展是与贷款利率改革紧密相关的进程，其具体表现为，利率市场化后，不同传导机制的货币政策对普惠金融的支持效果发生了变化，以致不同货币政策的使用频率也相应发生变化。从政策制定端统计，“降息”和“贴息”工具使用频次下降；“降准”、“广义再贷款”工具使用频次上升；特别是“十三五”后期，“创新型货币政策”工具接连出现。中国利率市场的改革进程表现为——先外币、后本币，先贷款、后存款。贷款利率仍处于市场化的改革进程中，特别是在普惠金融领域，仍需要强制性监管手段以实现目标。

（四）由“广泛探索”到“有效管控”

以个体对个体网络借贷（即P2P网贷）业务为标志，普惠金融的行业政策从“广泛探索”逐步转为“有效管控”。

年P2P网贷模式传入中国后，行业进入初步发展阶段，市场规模快速增长。特别是以《国务院关于加快构建大众创业万众创新支撑平台的指导意见》（国发〔〕53号）“鼓励互联网企业设立网络借贷平台”为契机，推动包括P2P网贷在内的各种类金融行业逐步发展。

P2P网贷在拓宽民间资本投资渠道和缓解融资问题中起到了一定作用，但行业中的违规行为，如“自融”“资金池”等导致业务风险逐渐暴露，甚至对金融安全和社会稳定产生了影响。进而，中央和地方在对类金融机构的发展和监管中，权责划分更为清晰。中央政府对类金融机构，特别是以P2P网贷为代表的互联网金融行业的政策逐渐从“广泛探索”到“有效管控”。年，《中国银监会关于银行业风险防控工作的指导意见》（银监发〔〕6号）提出“推进互联网金融风险治理”为标志，P2P网贷行业自此收紧并逐渐走向凋零。此后，以《关于网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司试点的指导意见》（整治办函〔〕83号）要求“网络借贷信息中介机构转型为小额贷款公司”，P2P网贷模式基本宣告退出。

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