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?史普原｜浙江大学社会思想所

?李晨行｜杭州师范大学公共管理学院

如何认识中国的国家治理机制，是理解当代中国的关键。作为对中国社会塑造最为深刻的两种治理机制，单位制与项目制各有其关切，也各有其优劣。为此，有必要深入分析从单位制到项目制的治理演化逻辑，认识典型项目的基本特征，从而为理解中国社会提供更加恰切的视角。

本文分析当代中国国家治理的十个命题，指出：改革以来，单位制因其总体管控、非契约性与弱激励的劣势，进入转型轨道，但是单位制的遗产或者变体，仍分布于多层次、多方面的项目制治理进程中。而项目制的理想类型，以目标导向、契约性与强激励为核心特征，但是当目标多元、不可测量或难以确知，契约性软化以及强激励失灵时，过度膨胀的项目制，便会出现治理偏差，结果是传统的单位制，又在不同维度上重新回归。因此，锥型、链型、铳型、钳型等四种典型的项目制模式，分布于不同的国家治理领域，绩效差异明显。城市基础设施项目更多表现为锥型项目，农村扶贫项目更多为链型项目，社会服务外包项目更多为铳型项目，创新产业升级项目更多表现为钳型项目。

本文原载《公共管理学报》年11月刊，原题为《从单位制到项目制：中国国家治理机制沿革》。仅代表作者观点，供诸君思考。

从单位制到项目制：中国国家治理机制沿革

▍研究问题

新中国成立七十年、改革开放四十年以来，中国在综合国力与物质文化等方面取得了举世瞩目的成绩。这反映出国家能够针对不断变化的国际与国内环境，探索相宜的国家治理模式，进而将中央与地方、国家与社会双重关系中的多元行动者统合起来。近几年来，全面深化改革、国家治理体系和治理能力现代化等发展思路得以更明确地提上日程，背后是对社会主要矛盾乃至全球形势的深入理解。单位制与项目制是过去至今影响最广、渗透最深，且颇具本土意涵的两种国家治理机制，个中渊源与流变、区分与纠缠、转型与再生产机制尤其值得深入分析。

关于这两种治理机制，至今已有卷帙浩繁的知识积累，但仍不乏“意犹未尽”之处。第一，单位制的转型方面。毋庸赘言，对单位制的制度渊源、组织机制、运作特征及其对行动主体的影响等方面，已有颇多较成熟的研究。他们认识到，随着国家战略调整，单位制形态发生了重大变化，但是对变化方向有所分歧。总体来看，对单位变迁机制的深入研究尚有很大空间。这鲜明地体现在当前转型研究依然固守国有组织领域，导致其观察视角和研究发现均比较狭隘，实际上单位制虽在起源上与所有制形态密切相关，但其制度、理念并不因所有制结构的巨变而烟消云散，而是弥散在非国有乃至整个国家治理层面，个中隐曲尤为值得开掘。

第二，项目制的基础逻辑方面。与单位制一样，项目制已经超越其临时性、单一性的原初意涵，展演出一套治理制度应有的深广性与稳定性。它不仅体现在分税制以来财权上收后的专项转移支付，而且体现在地方政府土地经营和招商引资；它不仅是一项国家行为，而且诱发了地方模仿；它以较强的竞争性代替了简单命令，掀起了“跑项目”热潮，项目承包方也常因“躲项目”而不得，走向集体负债之路；它往往被投放给“亮点村”、“示范村”，造成“马太效应”，也常因过于“碎片化”而被整合；它被认为是国家主导的理性化工程，也被认为在运作中沦入了“官商勾结”，产生了大量意外化后果；它建成了优良的基础设施，也体现为对基层社会的“悬浮”或渗透乏力。这些研究“横峰侧岭”般充满张力，不妨进一步追问：项目制的“庐山真面”到底是什么，有没有共通的制度逻辑？它与其他制度的边界在哪里？只有回答了这个问题，我们才能理解到底项目制是被过度运作了还是运行不力，抑或在不同侧面并存?

第三，单位制与项目制的关系方面。鲜有研究将两者放在一起探讨。在偶有涉猎的研究中，有的认为单位制代表存量，项目制是在其之外做增量；也有的认为项目制对单位制有迭代关系。不管是哪种处理方式，都对两种国家治理逻辑的复杂交织重视不够。一方面，它们有先后性与替代性，项目制的确在运作上有迥异于单位制之处，舍此就无法理解国家治理的战略转型，以及与之相伴的巨大成就；另一方面，它们绝非线性的转化关系，而是存在相近、勾连与汇合，甚至可能发生一定层面的回流。

综上所言，本文进一步提出如下研究问题：作为两种重要的国家治理机制，单位制与项目制具有怎样的沿革关系？为什么会发生如此沿革？我们的重点分析对象是项目运作，首先探讨其中的逻辑机制，提出一系列命题，进而推导出四种典型模式，并展开初步检验与经验分析，所用材料不仅包括对较成熟案例的再剖析，也内含了十年来我们对项目制治理的追踪观察。

▍从单位制到项目制：演变机制分析

作为不同时期分别占据主导地位的国家治理机制，从单位制到项目制的演变并非完全源于自上而下的有意设计，而是伴随着国家与社会关系、央地关系变迁逐渐萌芽并走向成熟。本文无意过多着墨于具体历史细节，而将主要精力放在两种治理机制的逻辑比较及其过渡层面。它们的不同主要体现为三重要素：第一，总体管控与目标导向，即在主体架构上以目标为抓手，还是同等甚至更