导读

12月20日，全国政协人口资源环境委员会召开第九届态势分析会，以“完善最严格的耕地保护和节约用地制度”为主题进行探讨，希望寻找到问题症结，“对症下药”，通过建言献策推进保护工作的完善。

文/李将辉王硕（人民政协报记者）

来源：人民政协报（年12月22日）

万物土中生，有土斯有粮。耕地，可称为是最宝贵的农业资源，也是最重要的生产要素。

年，“十一五”规划首次明确提出，“18亿亩耕地是具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线”。至此，18亿亩耕地“红线”成为国土开发利用中必须要坚守的底线，发挥着重要作用。

然而，随着我国新型工业化、城镇化和农业现代化深入推进，耕地保护面临许多新情况、新问题：建设占用耕地的压力加大、土地开发利用较粗放、耕地质量较低等问题都制约着耕地保护工作的推进。

在这样的背景下，12月20日，全国政协人口资源环境委员会召开第九届态势分析会，专门选择了“完善最严格的耕地保护和节约用地制度”主题进行探讨，希望寻找到问题症结，“对症下药”，通过建言献策推进保护工作的完善。

“十二连增”背后土地不堪重负

“我国粮食产量连年增长，看到的‘撂荒地’也不少，为什么还要保护耕地？”北京大学城市与区域规划系主任林坚近年来总被问到类似的问题。

中国人民大学土地规划研究中心主任严金明也明显地感到，伴随着我国粮食产量的“十二连增”，对于耕地保护过于乐观和麻痹大意的思想开始出现。

面对社会上存在的这种看法，各位专家们实则忧心忡忡。

“如果一个健壮的母亲，让她连续生十几个十多斤重的娃娃，我估计妈妈再健康也有问题了，何况我们的土地并不那么健康。”在国土资源部土地整治中心副主任郧文聚看来，粮食“十二连增”的背后，是以耕地开发强度过大，地力严重透支，面源污染加剧，湿地、地下水等生态资源遭破坏为代价。

农业部种植业管理司副司长何才文用一组数据展示了这一严峻形势：“从数量来看，我国人均占有耕地仅为世界平均水平的40%，由于工业化、城镇化的快速推进，每年还要减少耕地万亩；从质量来看，总体表现为‘三大、三低’。”

何才文解释，“三大”就是中低产田比例大、耕地质量退化面积大、污染耕地面积比较大。据统计，我国中低产田面积占耕地总面积的70%，低产田超过30%；退化面积占40%以上，东北黑土层变薄，南方土壤酸化，西北地区耕地的盐渍化、沙化问题突出；耕地土壤点位超标率达到19.4%。

“三低”是指有机质含量低、补充耕地等级低以及基础地力低。据悉目前全国耕地土壤有机质含量比上世纪90年代初要低0.07个百分点；补充耕地与被占耕地质量相差大概2~3个等级；基础地力贡献率比发达国家低20~30个百分点。

在这样的背景下，我国耕地还面临着农民对培肥地力、改良土壤的积极性普遍不高；生产方式不尽合理；耕地质量建设投入不足，重数量平衡、轻质量提升等问题。

占补平衡：“上有政策下有对策”

在耕地质量堪忧的同时，对耕地数量减少的挑战也一直存在。

“耕地占补平衡”实际上是作为坚守18亿亩耕地红线的重要举措而出台的基本制度，要求非农建设经批准占用耕地要按照“占多少，补多少”的原则，补充数量和质量相当的耕地。自实施以来，对于遏制耕地锐减，实现耕地总量动态平衡目标和保障国家粮食安全都具有重要意义。

但在调研中，很多委员和专家发现，“占优补优”在实际操作中难度很大。占补平衡成了“上有政策、下有对策”，通过“合法”的外衣，一些地区“占优补劣”的问题依然较为突出，造成优质耕地资源的流失。

严金明指出，由于现行的耕地占补平衡制度存在缺少长效的监管和激励机制，受后备资源的限制，一些省市已经面临难以实现耕地占补平衡的严重挑战。例如，上海、北京、天津、浙江、江苏、山东等地都面临着耕地后备资源接近枯竭的状态，从全国范围来看，耕地后备资源已经降至万亩左右。

在这样的背景下，专家们认为，除了继续完善耕地占补平衡责任落实机制，严格补充耕地检查验收外，更应在“存量”中做文章。

例如，严金明认为，通过改造中低产田，不仅能起到保障粮食安全的目的，而且成本仅为垦荒造田成本的1/3。他建议，可在一般预算安排用于耕地保护基金的基础上，统筹安排可用于耕地保护的新增建设用地有偿使用费、农业土地开发基金、耕地开垦费和土地复垦费等，集中用于高标准农田建设，鼓舞社会投资参与高标准农田和土地综合整治。

同时，可探索跨区域的耕地占补平衡机制，总结提炼地方占补平衡指标交易的做法与经验，建立以市场为核心的耕地占补平衡指标交易机制，确保指标在省域内的优化配置。

中国农业大学资源与环境学院教授张凤荣认为，占补平衡可着眼于“土地复垦”，东部经济发达地区即没有耕地后备资源的省市，可在建设用地减量化过程中，通过复垦实现耕地占补平衡。同时，加强监督检查，做到数量-质量-生态三位一体平衡，并用严苛的要求，倒逼节约集约用地。

他特别强调，对于跨区域的耕地占补平衡，一定要慎之又慎。“这其实是习总书记‘山水田林湖’生命共同体思想在耕地保护和占补平衡工作中的延伸。但在具体操作中，要形成一套科学的行之有效的工作规范，包括跨地区补充耕地的质量/生产能力平衡评价、补充耕地区的生态环境效应评价、项目论证、组织实施、验收和资金保障等。”

新城新区规模已超出实际需要

除了着眼于增量，如何发挥“存量”的效益也是委员与专家们







































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